Introducción
La provisión de infraestructura y servicios públicos figura entre los mayores desafíos que enfrentan los gobiernos contemporáneos. En un entorno caracterizado por una creciente complejidad social, transformaciones tecnológicas aceleradas, restricciones fiscales persistentes y demandas cada vez más diversificadas por parte de la sociedad, la capacidad estatal de planificar, ejecutar y sostener políticas públicas de largo plazo se ha convertido en objeto de un debate creciente. En este contexto, las Asociaciones Público-Privadas (APP) se han consolidado como uno de los principales instrumentos utilizados para viabilizar inversiones y ampliar la capacidad de entrega del sector público.
A pesar de su amplia difusión, el debate sobre las APP permanece fuertemente concentrado en aspectos relacionados con el diseño contractual, la distribución de riesgos, la estructuración financiera y los mecanismos de incentivo. Si bien tales elementos son relevantes para la comprensión de estos arreglos, restringen la comprensión del fenómeno. Al privilegiar el análisis de la eficiencia contractual, gran parte de las interpretaciones disponibles tiende a presuponer que los principales desafíos de la provisión pública pueden enfrentarse mediante la construcción de contratos suficientemente sofisticados y estructuras adecuadas de gobernanza. Esta perspectiva, sin embargo, resulta menos convincente cuando se confronta con la realidad de proyectos ejecutados en horizontes temporales extensos, sujetos a transformaciones institucionales, cambios tecnológicos, shocks económicos, alteraciones políticas y cambios en las preferencias sociales.
La provisión de bienes públicos no ocurre en entornos de información perfecta ni en contextos plenamente previsibles. Por el contrario, se desarrolla en condiciones marcadas por la incertidumbre, el conocimiento disperso, la racionalidad limitada y la interdependencia entre decisiones tomadas a lo largo del tiempo. En estas circunstancias, los desafíos centrales dejan de estar restringidos a la asignación eficiente de recursos y pasan a involucrar, sobre todo, la coordinación de decisiones descentralizadas entre agentes que disponen de información incompleta, capacidades distintas e incentivos potencialmente divergentes. La cuestión fundamental parece no ser, entonces, la elaboración de contratos perfectos, sino la construcción de arreglos capaces de promover adaptación, aprendizaje y coordinación en entornos dinámicos.
Si es verdadera, esta perspectiva exige un encuadre teórico capaz de tratar la provisión de bienes públicos como un problema de coordinación en entornos caracterizados por información incompleta, conocimiento disperso e incertidumbre permanente. Es en este contexto donde la Escuela Austriaca de Economía adquiere relevancia para el presente análisis.
A diferencia de los enfoques que concentran su atención en la asignación eficiente de recursos o en la construcción de mecanismos óptimos de control, la tradición austriaca desplaza el foco analítico hacia el problema de la coordinación de decisiones descentralizadas bajo incertidumbre. La cuestión central deja de ser cómo distribuir recursos de forma eficiente en un entorno conocido y pasa a ser cómo los individuos y las organizaciones logran coordinar sus acciones cuando el conocimiento relevante se encuentra disperso, las preferencias son cambiantes y el futuro no puede anticiparse plenamente.
Desde esta perspectiva, ¿sería posible reinterpretar las Asociaciones Público-Privadas más allá de su dimensión contractual? Es decir, en lugar de ser comprendidas exclusivamente como instrumentos orientados a la transferencia de riesgos, a la atracción de inversiones o a la búsqueda de eficiencia operativa, pasarían a ser vistas como arreglos institucionales destinados a organizar procesos de coordinación económica en contextos de elevada complejidad. Su relevancia residiría, entonces, en su capacidad de redistribuir responsabilidades decisorias, movilizar conocimientos dispersos, estructurar incentivos y promover mecanismos de adaptación a lo largo del ciclo de vida de los proyectos.
A pesar del potencial explicativo del enfoque austriaco, su aplicación al campo de las políticas públicas y, particularmente, a las APP no ha sido amplia. Como consecuencia, las APP continúan siendo analizadas predominantemente como instrumentos contractuales, mientras que su dimensión organizacional, adaptativa y coordinadora permanece relativamente poco explorada.
Es precisamente en este punto donde se sitúa la laguna que motiva este estudio. Se argumenta que la comprensión de las APP puede ampliarse significativamente cuando estos arreglos se analizan no solo como contratos, sino como estructuras institucionales capaces de coordinar decisiones, conocimientos y capacidades en entornos marcados por la incertidumbre. Este cambio de lente permite comprender con mayor profundidad tanto el potencial como los límites de estos instrumentos en la implementación de políticas públicas complejas.
Ante este problema, el artículo busca responder a la siguiente pregunta de investigación: ¿en qué medida pueden las Asociaciones Público-Privadas comprenderse como arreglos institucionales de coordinación bajo incertidumbre?
Para responder a esta pregunta, se adoptó un enfoque cualitativo de naturaleza teórico-conceptual, basado en una revisión integradora de la literatura, en el análisis institucional y en la interpretación praxeológica. El recorrido analítico se desarrolló en tres etapas complementarias. La primera consistió en la sistematización de los fundamentos relacionados con la coordinación económica, la función empresarial, el conocimiento disperso y los límites de la acción centralizada. La segunda se concentró en la incorporación de contribuciones orientadas a la comprensión de las capacidades organizacionales, del juicio empresarial y de los mecanismos institucionales de gobernanza. Por último, estos elementos se articularon en un modelo interpretativo aplicado a las Asociaciones Público-Privadas, con el objetivo de examinar su coherencia teórica, sus implicaciones institucionales y sus límites explicativos.
Con base en este recorrido, el artículo propone un marco analítico integrado en el cual las APP se comprenden como arreglos híbridos de coordinación económica que operan mediante la descentralización del juicio, la movilización de capacidades organizacionales, la adaptación contractual y la gobernanza institucional. El argumento central sostiene que el desempeño de estos arreglos depende menos de la completitud formal de los contratos y más de la capacidad de articular conocimiento, incentivos y procesos decisorios en entornos caracterizados por una elevada complejidad.
La principal contribución del estudio consiste en desplazar el debate sobre las APP de una perspectiva predominantemente contractual hacia un enfoque centrado en la coordinación económica bajo incertidumbre. Al hacerlo, el artículo ofrece una interpretación capaz de explicar no solo la estructura formal de estos arreglos, sino también los mecanismos por los cuales funcionan, evolucionan y se adaptan a lo largo del tiempo. En términos teóricos, el estudio acerca campos analíticos que tradicionalmente permanecen disociados. En términos prácticos, sugiere que la efectividad de las APP depende menos de soluciones contractuales aisladas y más de la interacción entre capacidades organizacionales, incentivos, procesos de descubrimiento y calidad institucional.
Por último, al proponer esta reinterpretación, el artículo amplía el repertorio conceptual disponible para el análisis de políticas públicas complejas y abre una agenda de investigación orientada a la indagación empírica de los mecanismos de coordinación que sustentan el desempeño de arreglos institucionales híbridos en diferentes contextos.
1. Contratación de obras públicas: del origen del Estado moderno a las tendencias contemporáneas
La provisión de obras públicas tiene raíces históricas que anteceden a la propia consolidación del Estado moderno, reflejando arreglos institucionales variados a lo largo del tiempo. Ya en el período romano, la construcción y el mantenimiento de infraestructuras como caminos, acueductos y puertos se delegaban con frecuencia a particulares mediante contratos con el poder público, aunque bajo una fuerte centralización estatal y un rígido control administrativo (Du Plessis, 2006; PPP Alliance, 2025). Este modelo combinaba la autoridad soberana sobre la planificación y la fiscalización con la ejecución privada, estableciendo un patrón inicial de interacción entre Estado y mercado.
Durante la Edad Media y el inicio de la modernidad, la ejecución de obras públicas permaneció vinculada a la autoridad del soberano, estructurándose mediante privilegios, cartas reales y concesiones monopolísticas (Economic Commission for Europe, 2000). En estos arreglos predominaban las prerrogativas unilaterales del poder público, con una autonomía limitada de los agentes privados y una fuerte asimetría institucional. La consolidación del Estado moderno, particularmente a partir de los siglos XVIII y XIX, introdujo transformaciones relevantes en este modelo.
Con el advenimiento del Estado liberal se consolidó la distinción entre derecho público y derecho privado, especialmente en la tradición francesa, en la que el Consejo de Estado desarrolló la teoría de los contratos administrativos, reconociendo la existencia de cláusulas exorbitantes que conferían prerrogativas especiales al poder público, como la modificación unilateral y la rescisión por interés público (Di Pietro, 2023). Paralelamente, se expandieron en Europa las concesiones de servicios públicos, especialmente en los sectores ferroviario, portuario y energético, lo que permitió movilizar capital privado para emprendimientos de gran escala en un contexto de expansión industrial y restricciones fiscales (Hodge & Greve, 2007).
El final del siglo XIX y el inicio del siglo XX marcaron una inflexión significativa, caracterizada por una creciente intervención estatal. La intensificación de la urbanización, el aumento de la complejidad social y el surgimiento de servicios públicos esenciales ampliaron el papel del Estado en la economía. Este movimiento se consolidó a lo largo del siglo XX con el avance del paradigma keynesiano, especialmente tras la crisis de 1929, cuando la inversión pública en infraestructura pasó a concebirse como instrumento central de la política económica (Silva, 1996), por la creencia de que esta reduce la incertidumbre, coordina las expectativas privadas y estimula la inversión privada (Fraga & Resende, 2022). En este contexto, el Estado asumió un protagonismo directo en la ejecución de obras, en la industrialización de base y en la creación de empresas estatales estratégicas, incluso en Brasil, notablemente durante el período de Getúlio Vargas (Gimenez & Sabbatini, 2020).
Este proceso resultó en la consolidación del modelo clásico de contratación pública, en el cual el Estado planifica, financia y contrata la ejecución de obras mediante licitaciones, manteniendo la titularidad de los activos y asumiendo íntegramente los riesgos financieros. En el caso brasileño, este modelo fue sistematizado por la Ley n.º 8.666/1993 (Brasil, 1993), que estableció un régimen jurídico fuertemente orientado a la legalidad formal, la estandarización procedimental y el control preventivo, con el objetivo de asegurar la igualdad de trato, la moralidad y la transparencia (Santos & Vieira, 2023).
A pesar de sus avances institucionales, este modelo reveló limitaciones estructurales a lo largo del tiempo, como la rigidez contractual, la fragmentación entre proyecto y ejecución, la baja eficiencia en la asignación de riesgos y la elevada dependencia de recursos fiscales. Estas fragilidades se hicieron particularmente evidentes en el contexto de las crisis fiscales de las décadas de 1970 y 1980, marcadas por un endeudamiento creciente, una inflación persistente y la reducción de la capacidad estatal de inversión.
A partir de la década de 1980 surgió un nuevo paradigma, impulsado por reformas administrativas y por la búsqueda de una mayor eficiencia en la provisión de servicios públicos. Este movimiento estuvo acompañado por procesos de privatización, desestatización y fortalecimiento de los mecanismos de delegación al sector privado (Cavalcante & Silva, 2020). En el ámbito contractual cobraron relevancia modelos que buscaban integrar financiamiento, construcción, operación y mantenimiento en contratos de largo plazo, con mecanismos de distribución de riesgos y remuneración vinculada al desempeño.
Esta transformación se profundizó con la difusión del paradigma del New Public Management, que proponía sustituir el modelo burocrático tradicional por arreglos orientados a resultados, a la contractualización y a una mayor interacción entre Estado y mercado (Peci et al., 2008). El Reino Unido desempeñó un papel central en este proceso, especialmente con la implementación del modelo de Private Finance Initiative (PFI), que consolidó contratos integrados basados en el ciclo de vida de los activos y financiados con capital privado (Grimsey & Lewis, 2004; United Kingdom, 2017).
En Brasil, la reconfiguración institucional ocurrió en paralelo al proceso de redemocratización y estabilización económica. La Constitución Federal de 1988 (Brasil, 1988) reafirmó la titularidad estatal sobre los servicios públicos, al mismo tiempo que previó su delegación a la iniciativa privada. Las reformas de la década de 1990, consolidadas por el Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado (Brasil, 1995c), redefinieron el papel estatal, promoviendo la transición de un modelo de ejecución directa a un modelo regulatorio (Bresser Pereira, 1998).
En este contexto, la Ley n.º 8.987/1995 (Brasil, 1995a) estructuró el régimen de concesiones, estableciendo principios como el equilibrio económico-financiero y las tarifas módicas, mientras que la Ley n.º 9.074/1995 (Brasil, 1995b) amplió las posibilidades de delegación. Sin embargo, el modelo de concesión común se mostró limitado en sectores con baja capacidad de pago o elevado riesgo, lo que generó una demanda de arreglos contractuales más flexibles.
La respuesta institucional a este desafío se materializó con la Ley n.º 11.079/2004 (Brasil, 2004), que instituyó las Asociaciones Público-Privadas en las modalidades patrocinada y administrativa. Estas estructuras introdujeron contratos de larga duración con reparto objetivo de riesgos, contraprestación pública y mecanismos de garantía, lo que representó un cambio cualitativo en la lógica de la contratación pública. El foco se desplazó de la ejecución de obras a la entrega de resultados a lo largo del ciclo de vida de los activos, con remuneración vinculada al desempeño.
Este nuevo modelo incorporó instrumentos sofisticados de ingeniería financiera y gobernanza, como el project finance, el análisis de Value for Money (VfM) y la modelización integrada de riesgos (Araújo, 2006; Diniz et al., 2021; Lima & Coelho, 2015; Pereira & Silveira Neto, 2013). Tales instrumentos reflejan una creciente complejidad institucional, en la cual la eficiencia depende no solo del diseño contractual, sino de la capacidad de alinear incentivos, distribuir riesgos y garantizar la previsibilidad regulatoria a lo largo del tiempo.
La evolución de todo este modelo se vio complementada por la promulgación de la Ley n.º 14.133/2021 (Brasil, 2021), que derogó progresivamente la Ley n.º 8.666/1993 y estableció un nuevo marco jurídico para las licitaciones y los contratos administrativos en Brasil. Aunque preservó principios clásicos de la administración pública, como la legalidad, la impersonalidad, la moralidad, la publicidad y la eficiencia, esta nueva legislación introdujo innovaciones relevantes orientadas a la modernización de la gestión contractual. Entre ellas destacan la ampliación de la planificación de las contrataciones, la obligatoriedad de la gestión de riesgos, la valorización de los estudios técnicos preliminares, la institución del diálogo competitivo, el uso intensivo de medios electrónicos y el fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza y control por resultados. La Nueva Ley de Licitaciones también promovió un cambio gradual de enfoque, desplazando la atención del control predominantemente formal de los procedimientos hacia la obtención de desempeño, economicidad y generación de valor público.
Todas estas transformaciones acercaron el régimen general de contrataciones a prácticas contemporáneas de gestión pública y pasaron a reforzar la comprensión de que la efectividad de las inversiones públicas depende no solo de la observancia de procedimientos legales, sino también de la capacidad institucional de planificar, coordinar, monitorear y adaptar los contratos a lo largo de su ejecución. Por lo tanto, desde esta perspectiva, la consolidación de la APP debe comprenderse como parte de un proceso más amplio de transformación del papel del Estado, en el cual la ejecución directa cede espacio a la regulación, a la contractualización de resultados y a la coordinación de arreglos híbridos (Pinheiro, 2016). Se trata de una respuesta institucional a desafíos estructurales contemporáneos, como las restricciones fiscales, la complejidad tecnológica y la necesidad de eficiencia intertemporal.
En términos más amplios, la evolución de la contratación de obras públicas revela un movimiento pendular entre la centralización estatal y la delegación al sector privado, condicionado por cambios económicos, institucionales e ideológicos. Las tendencias contemporáneas apuntan hacia modelos cada vez más complejos, orientados por el desempeño, la sostenibilidad fiscal y la gobernanza contractual, en los cuales la calidad institucional y la capacidad de coordinación se vuelven determinantes para el éxito de las inversiones en infraestructura.
2. Presupuestos de la Escuela Austriaca de Economía
La evolución de los modelos de contratación pública, marcada por la transición de formas centralizadas de provisión hacia arreglos más complejos e híbridos, impone la necesidad de un referencial teórico capaz de explicar procesos de coordinación en entornos caracterizados por la incertidumbre, la dispersión del conocimiento y la interdependencia temporal. En este contexto, la Escuela Austriaca de Economía ofrece una base analítica particularmente relevante al desplazar el foco de la asignación eficiente de recursos hacia la dinámica de la coordinación económica.
Fundada por Carl Menger, la tradición austriaca se estructura sobre el subjetivismo del valor, la naturaleza procesal de los mercados y el carácter emergente de las instituciones sociales (Menger, 2021; Soto, 2010). A diferencia de los enfoques que asumen equilibrio e información completa, esta perspectiva enfatiza la acción individual en contextos de incertidumbre genuina, en los cuales las decisiones se toman con base en expectativas subjetivas y conocimiento imperfecto. Esta orientación teórica sustenta una crítica consistente a los intentos de organización económica basados en la planificación central, al poner de manifiesto límites cognitivos e informacionales que restringen la capacidad de coordinación de las estructuras centralizadas (Hayek, 2010; Mises, 2010a).
En el centro de esta crítica se encuentra el concepto de cálculo económico, desarrollado por Ludwig von Mises. Para el autor, la racionalidad económica depende de la existencia de precios formados en mercados competitivos, que posibilitan la comparación entre usos alternativos de recursos escasos. En ausencia de esos precios, como ocurre en estructuras donde el intercambio voluntario es limitado o inexistente, resulta inviable evaluar costos, beneficios y oportunidades de forma consistente (Mises, 2010a). Este argumento tiene implicaciones directas para la provisión estatal de infraestructura y servicios públicos, en la medida en que tales actividades operan con frecuencia fuera de un sistema pleno de precios, lo que dificulta decisiones eficientes de inversión y operación.
No obstante, la mitigación parcial del problema del cálculo económico en la Asociación Público-Privada deriva de la incorporación de mecanismos de validación económica que están ausentes en la provisión burocrática tradicional. Aunque el bien público final sigue sin tener un precio plenamente formado en el mercado, decisiones relevantes pasan a orientarse por los costos de capital, las proyecciones de demanda, la estructura de financiamiento, las tasas de retorno exigidas por los inversionistas y la evaluación de riesgos realizada por agentes privados. Estos elementos funcionan como señales económicas indirectas que disciplinan la asignación de recursos y restringen las decisiones puramente administrativas.
Esta limitación hace particularmente relevante el análisis de las APP, ya que tales arreglos buscan incorporar mecanismos capaces de acercar determinadas decisiones a la lógica del cálculo económico de mercado.
Friedrich Hayek, por su parte, profundiza este análisis al demostrar que el problema económico fundamental no es solo el cálculo, sino la utilización del conocimiento disperso en la sociedad. El conocimiento relevante para la toma de decisiones es fragmentado, localizado y, en gran parte, tácito, y está distribuido entre individuos y organizaciones. Como destaca el autor, este conocimiento “nunca existe de forma concentrada o integrada” (Hayek, 2011, p. 519), lo que hace inviable su centralización por parte de cualquier autoridad. En este contexto, el sistema de precios actúa como un mecanismo de comunicación que coordina acciones descentralizadas, permitiendo que los individuos ajusten su comportamiento sin necesidad de un centro decisorio omnisciente. Así, la APP puede comprenderse como un mecanismo institucional de descubrimiento. Al permitir que agentes privados propongan soluciones técnicas, operativas y financieras no conocidas previamente por el planificador público, estos arreglos amplían la capacidad del sistema de aprovechar los conocimientos dispersos en la sociedad.
Las estructuras excesivamente centralizadas tienden, por lo tanto, a desperdiciar este conocimiento, generando rigidez e ineficiencia. La APP puede interpretarse como una respuesta institucional a este problema, al permitir que conocimientos dispersos se incorporen a la provisión de infraestructura.
La coordinación económica, desde esta perspectiva, es un proceso dinámico impulsado por la función empresarial. Para Israel Kirzner, el empresario es el agente responsable de identificar oportunidades derivadas de desajustes en el sistema económico, promoviendo su corrección mediante acciones orientadas al lucro (Kirzner, 2012). Esta función está intrínsecamente asociada a la existencia de incentivos, a la exposición al riesgo y a la posibilidad de apropiarse de las ganancias resultantes del descubrimiento de oportunidades. En entornos en los que tales condiciones se atenúan, como en las estructuras burocráticas, la intensidad de la actividad empresarial tiende a reducirse, comprometiendo los procesos de adaptación e innovación. Si bien la estabilidad regulatoria es condición necesaria para el funcionamiento de las APP, la ampliación excesiva de controles, exigencias procedimentales y restricciones operativas puede producir el efecto contrario al pretendido. Desde la perspectiva austriaca, las estructuras excesivamente intervencionistas reducen la autonomía decisoria del socio privado, limitan los procesos de descubrimiento y transforman la APP en mera extensión de la burocracia estatal creando espacios institucionales para el ejercicio de la función empresarial en el interior de la provisión de bienes públicos.
La crítica austriaca a la intervención estatal también se manifiesta en el análisis de las fallas gubernamentales. Mises argumenta que, en ausencia de un sistema de pérdidas y ganancias, la administración pública sustituye los criterios económicos por reglas formales y procedimientos administrativos, configurando lo que denomina gestión burocrática (Mises, 2010b). Este modelo, aunque funcional para garantizar previsibilidad y control, presenta limitaciones estructurales en términos de eficiencia y adaptabilidad. A modo de ejemplo, Mises (2023), al examinar los resultados de la intervención en la estructura de precios, deja claro que, con frecuencia, las políticas públicas generan efectos no intencionales, lo que refuerza la necesidad de un análisis basado en incentivos y consecuencias, y no solo en intenciones declaradas (Mises, 2023, p. 859).
Aunque desarrollada en el contexto del análisis de mercado, esta estructura teórica proporciona elementos importantes para comprender arreglos institucionales contemporáneos, especialmente aquellos que combinan características de mercado y de jerarquía. En este sentido, contribuciones recientes han buscado integrar los fundamentos austriacos con enfoques de la teoría de la empresa, de las capacidades organizacionales y del análisis institucional (Foss & Klein, 2012; Klein et al., 2010; Quelin et al., 2019).
La teoría de la empresa basada en el juicio empresarial representa un avance relevante en este proceso de integración. Al desplazar el foco de los costos de transacción hacia la toma de decisiones bajo incertidumbre, este enfoque concibe la empresa como una estructura que organiza el ejercicio del juicio económico en contextos en los que no es posible anticipar resultados mediante probabilidades objetivas (Foss & Klein, 2012). El juicio empresarial, por su naturaleza, no es plenamente contratable, lo que justifica la existencia de organizaciones que concentran derechos de decisión y control sobre recursos. Así, la empresa emerge como un arreglo institucional que viabiliza la implementación de decisiones basadas en conocimiento tácito y expectativas subjetivas.
La literatura sobre capacidades organizacionales complementa esta perspectiva al enfatizar que el ejercicio del emprendimiento depende de estructuras que permitan identificar oportunidades, movilizar recursos y ejecutar estrategias (Bitencourt et al., 2024; Teece, 2007; Teece & Pisano, 1994). Las organizaciones son, en este sentido, repositorios de capacidades, entendidas como conjuntos de rutinas, conocimientos y competencias, que tienen carácter acumulativo y dependiente de la trayectoria (Foss & Klein, 2012). El desempeño organizacional, por lo tanto, no puede explicarse solo por incentivos o estructuras formales, sino por la capacidad efectiva de adaptación y aprendizaje a lo largo del tiempo.
La ampliación de este marco al sector público da origen a la teoría del emprendimiento público, que reconoce que los procesos de innovación y creación de valor también ocurren en organizaciones gubernamentales (Klein et al., 2010). Sin embargo, estos procesos están condicionados por características específicas, como la multiplicidad de objetivos, la ausencia de métricas claras de desempeño y una mayor complejidad en la coordinación entre actores. Esto implica que el emprendimiento público ocurre bajo restricciones más severas, lo que exige mecanismos institucionales que viabilicen la toma de decisiones y la adaptación en entornos altamente complejos.
Por último, el concepto de private scope ofrece una dimensión adicional para el análisis de la coordinación en arreglos híbridos. Este concepto se refiere a la extensión de la participación de agentes privados en diferentes actividades a lo largo de una cadena de valor, reflejando la distribución de derechos de decisión, responsabilidades y riesgos (Quelin et al., 2019).
El alcance privado no es arbitrario, sino que está condicionado por las capacidades organizacionales y por el entorno institucional, y se amplía en contextos que combinan competencias adecuadas y previsibilidad regulatoria. Desde esta perspectiva, el private scope puede interpretarse como una medida de la intensidad de la descentralización del juicio empresarial. Cuanto mayor sea la integración entre financiamiento, proyecto, construcción, operación y mantenimiento, mayor tiende a ser la capacidad del socio privado de recombinar recursos, adaptar procesos y desarrollar soluciones innovadoras ante contingencias no previstas. En contrapartida, las estructuras excesivamente fragmentadas reducen la autonomía decisoria y limitan el aprovechamiento de las ganancias derivadas del aprendizaje organizacional. Es decir, la APP con un alcance privado excesivamente restringido tiende a limitar el ejercicio del juicio empresarial, reduciendo la capacidad adaptativa del arreglo. Además, las prácticas de captura regulatoria, corrupción o interferencia política pueden distorsionar las señales económicas que orientan la toma de decisiones, comprometiendo el potencial coordinador de estas estructuras.
Esta interpretación sugiere que las diferencias de desempeño entre APP no derivan exclusivamente de la calidad de los contratos o del entorno regulatorio, sino también del grado en que el arreglo permite el ejercicio efectivo de la función empresarial. El alcance privado emerge, así, como variable central para comprender la capacidad adaptativa e innovadora de estos modelos.
En conjunto, todos estos elementos permiten comprender la coordinación económica no como un resultado estático, sino como un proceso dinámico que emerge de la interacción entre juicio empresarial, incentivos, capacidades e instituciones. Esta perspectiva proporciona la base analítica necesaria para interpretar arreglos contemporáneos, como las Asociaciones Público-Privadas, no solo como contratos, sino como mecanismos institucionales orientados a la coordinación de decisiones bajo incertidumbre.
3. Discusión
Las cuestiones planteadas en este estudio permiten reinterpretar las Asociaciones Público-Privadas más allá de su concepción tradicional como instrumentos contractuales orientados a la eficiencia asignativa y a la transferencia de riesgos. El principal hallazgo teórico reside en la comprensión de la APP como arreglo institucional de coordinación bajo incertidumbre, cuya lógica de funcionamiento no puede explicarse plenamente mediante enfoques estáticos centrados en el diseño contractual.
Esta interpretación desplaza el eje analítico que ha privilegiado modelos basados en la economía de los costos de transacción y en la teoría de la agencia, al enfatizar el papel de la coordinación dinámica en contextos de conocimiento disperso e incertidumbre radical. Al incorporar los presupuestos de la Escuela Austriaca, el presente estudio pone de manifiesto que el problema central que enfrenta el sector público no es solo de eficiencia contractual, sino de limitaciones estructurales en la capacidad de decisión y coordinación, derivadas de la imposibilidad de concentrar el conocimiento relevante y de realizar un cálculo económico completo.
En este sentido, los resultados teóricos sugieren que la APP opera como un mecanismo institucional que mitiga, pero no elimina, tales limitaciones. La descentralización parcial de la toma de decisiones, especialmente mediante la transferencia de responsabilidades al socio privado a lo largo del ciclo de vida de los proyectos, constituye un elemento central de este proceso. Esta descentralización permite acercar determinadas decisiones a contextos más ricos en información y más sensibles a los incentivos, aunque insertas en estructuras contractuales incompletas. Es decir, dicha mitigación deriva, sobre todo, de la introducción de mecanismos de cálculo económico indirecto en el interior del proceso de provisión pública.
Aunque la APP no reproduce íntegramente las condiciones de un mercado competitivo, somete una parte relevante de las decisiones a la disciplina de evaluaciones privadas de viabilidad, proyecciones de demanda, costos de capital, expectativas de retorno y restricciones financieras. Estructuras como el project finance refuerzan este proceso al vincular la sostenibilidad del emprendimiento a su capacidad efectiva de generar flujos de caja a lo largo del tiempo. En este contexto, los precios, las tasas de descuento, los costos de financiamiento y los indicadores de desempeño pasan a funcionar como señales económicas que orientan la toma de decisiones de los agentes involucrados. De este modo, la APP no elimina el problema del cálculo económico identificado por la tradición austriaca, sino que crea mecanismos institucionales que acercan determinadas decisiones a los procesos de descubrimiento y validación observados en los mercados.
La articulación con la teoría contemporánea de la empresa amplía esta interpretación al demostrar que el desempeño de la APP depende no solo de la asignación de riesgos, sino de la redistribución del juicio empresarial. A diferencia de los modelos tradicionales de contratación pública, en los cuales el Estado concentra las decisiones críticas, la APP crea un espacio institucional para el ejercicio de la función empresarial por parte del sector privado, especialmente en dimensiones relacionadas con la innovación, la adaptación y la gestión de incertidumbres.
Esta contribución representa un avance respecto de la literatura existente, al integrar la tradición austriaca, frecuentemente subutilizada en los estudios de políticas públicas, con enfoques contemporáneos que enfatizan las capacidades organizacionales y la gobernanza. El modelo analítico propuesto, estructurado en torno a la interacción entre juicio empresarial, incentivos, capacidades e instituciones, ofrece una lente más amplia para comprender la variabilidad del desempeño de las Asociaciones Público-Privadas en diferentes contextos.
Adicionalmente, los hallazgos refuerzan la relevancia de las capacidades organizacionales como elemento mediador entre incentivos y resultados. El análisis aquí desarrollado indica que la efectividad de la APP depende de la capacidad de los agentes, públicos y privados, de interpretar, ejecutar y adaptar decisiones a lo largo del tiempo, contrariamente a quienes creen que las estructuras contractuales bien diseñadas son suficientes para garantizar la eficiencia. Esta dimensión es particularmente relevante en contratos de larga duración, en los cuales la incompletitud contractual es inevitable.
A pesar de sus ventajas en relación con los modelos tradicionales de provisión pública, las APP permanecen insertas en un entorno institucional marcado por la presencia del Estado y, por lo tanto, sujetas a las limitaciones inherentes a la acción gubernamental. Desde una perspectiva austriaca más rigurosa, tales arreglos no eliminan los problemas asociados a la ausencia de propiedad privada plena sobre los activos, a la inexistencia de soberanía directa del consumidor y a la influencia de objetivos políticos sobre las decisiones económicas.
A diferencia de los mercados competitivos, donde las pérdidas y ganancias funcionan como mecanismos permanentes de selección, las APP operan en contextos regulados en los cuales parte de los riesgos permanece compartida con el sector público. Esto significa que la disciplina ejercida por el proceso de mercado se da de forma parcial e imperfecta.
En consecuencia, las APP deben comprenderse no como sustitutos íntegros de la coordinación de mercado, sino como soluciones institucionales intermedias capaces de incorporar determinados mecanismos empresariales al interior de la provisión pública. Su mérito no reside en eliminar los problemas de coordinación identificados por la Escuela Austriaca, sino en crear condiciones para mitigarlos parcialmente mediante la descentralización decisoria, la alineación de incentivos y la ampliación de los espacios para la adaptación y el descubrimiento.
Las implicaciones de esta comprensión son significativas. Desde el punto de vista teórico, el estudio contribuye a desplazar el debate sobre las APP de un enfoque predominantemente estático hacia una perspectiva dinámica, centrada en la coordinación bajo incertidumbre. Esto permite acercar campos tradicionalmente separados, como la economía austriaca, la teoría de la empresa y los estudios de políticas públicas, ampliando el alcance analítico disponible para el estudio de arreglos institucionales híbridos.
Desde el punto de vista práctico, los resultados sugieren que el éxito de la APP depende menos del grado de sofisticación formal de los contratos y más de la calidad de la interacción entre incentivos, capacidades e instituciones. Esto implica que las reformas orientadas exclusivamente al perfeccionamiento normativo pueden ser insuficientes si no van acompañadas del fortalecimiento de las capacidades estatales de estructuración, regulación y monitoreo, así como de la creación de entornos institucionales estables y previsibles.
El modelo de APP a la luz de la Escuela Austriaca
El análisis desarrollado a lo largo de este estudio permite avanzar de una interpretación explicativa a una proposición analítica: si las Asociaciones Público-Privadas pueden comprenderse como arreglos institucionales de coordinación bajo incertidumbre, entonces es posible delinear los principios que caracterizan configuraciones más consistentes con los presupuestos de la Escuela Austriaca de Economía.
Tal proposición no debe interpretarse como un modelo normativo cerrado, sino como un referencial analítico orientador, capaz de iluminar cómo diferentes arreglos institucionales pueden favorecer, o restringir, la coordinación de decisiones en entornos marcados por la incertidumbre radical, la dispersión del conocimiento y la incompletitud contractual.
En este sentido, un modelo de APP alineado con esta perspectiva puede comprenderse a partir de cuatro principios interdependientes: 1) descentralización del juicio empresarial; 2) primacía de la adaptación sobre la completitud contractual; 3) centralidad de las capacidades organizacionales; y 4) gobernanza intertemporal.
El primero se refiere a la descentralización del juicio empresarial. La coordinación económica, desde la óptica austriaca, depende de que las decisiones puedan ser tomadas por agentes que poseen conocimiento contextual y específico. Así, la APP debe estructurarse de modo que transfiera al socio privado no solo la ejecución, sino también parcelas relevantes del derecho de decisión a lo largo del ciclo de vida del proyecto. Esto implica reducir el grado de prescripción ex ante y ampliar el espacio para soluciones adaptativas, condicionadas por las capacidades de los agentes y por los mecanismos de gobernanza existentes.
El segundo principio se refiere a la primacía de la adaptación sobre la completitud contractual. En contratos de larga duración, el intento de anticipar todas las contingencias resulta no solo inviable, sino potencialmente contraproducente. Un modelo consistente con la perspectiva austriaca reconoce la incompletitud contractual como inherente y, por lo tanto, incorpora mecanismos que viabilicen ajustes a lo largo del tiempo, mediante revisiones estructuradas, renegociaciones y dispositivos de gobernanza que permitan acomodar cambios sin comprometer la continuidad del arreglo.
El tercer principio destaca la centralidad de las capacidades organizacionales. La descentralización del juicio y la presencia de incentivos adecuados no producen resultados automáticamente. La efectividad de la APP depende de la capacidad de los agentes, públicos y privados, de interpretar, ejecutar y adaptar decisiones en contextos dinámicos. Esto implica reconocer que el desempeño de estos arreglos está condicionado a la existencia de competencias técnicas, gerenciales e institucionales que sustenten su operación a lo largo del tiempo.
El cuarto principio se refiere al papel de las instituciones y de la gobernanza intertemporal. En contratos caracterizados por una elevada duración y complejidad, la previsibilidad regulatoria, la seguridad jurídica y la estabilidad institucional se convierten en elementos centrales para viabilizar las decisiones de inversión y sostener la cooperación entre los agentes. La gobernanza, en este contexto, no se limita al contrato, sino que involucra el conjunto de mecanismos formales e informales que estructuran la interacción a lo largo del tiempo.
La articulación de estos principios permite comprender las Asociaciones Público-Privadas como arreglos en los cuales la coordinación económica emerge de la interacción entre decisión descentralizada, incentivos, capacidades e instituciones. Más que instrumentos contractuales, estas asociaciones configuran estructuras organizacionales e institucionales orientadas a la adaptación continua en entornos complejos, en los cuales el desempeño depende de la capacidad de lidiar con la incertidumbre, y no de eliminarla.
La interpretación propuesta no implica afirmar que las APP representen sustitutos perfectos de los mecanismos genuinos de mercado. Las limitaciones derivadas de la interferencia política, de la ausencia de soberanía plena del consumidor y de la imposibilidad de formación completa de precios para los bienes públicos involucrados permanecen. Las APP deben, por lo tanto, comprenderse como soluciones institucionales de segundo óptimo (second-best), capaces de mitigar, pero no eliminar, los problemas de coordinación económica. Debe reconocerse, por lo tanto, que las APP no reproducen íntegramente las condiciones de un mercado competitivo, consideradas por la tradición austriaca como el entorno más favorable a la coordinación económica. Sin embargo, ante la imposibilidad práctica o institucional de una privatización plena de determinadas infraestructuras y servicios públicos, las APP pueden funcionar como arreglos intermedios que incorporan elementos de mercado, como incentivos, juicio empresarial y disciplina financiera, reduciendo parcialmente los problemas de cálculo económico y de conocimiento disperso presentes en la provisión estatal tradicional.
Estructuras financieras y coordinación basada en activos
La puesta en práctica de los principios descritos anteriormente puede observarse en arreglos que adoptan estructuras de financiamiento basadas en activos, notablemente el project finance. En este tipo de configuración, el flujo de caja esperado del emprendimiento constituye la principal garantía de la inversión, lo que impone una disciplina económica derivada de la propia viabilidad del proyecto, y no de controles administrativos externos (Paranaíba, 2015).
Esta característica acerca tales arreglos a los mecanismos de coordinación enfatizados por la tradición austriaca, en la medida en que las decisiones se orientan por expectativas, desempeño y señales económicas, aunque en contextos institucionales mediados. La asignación de riesgos, en este escenario, no se limita a un reparto contractual formal, sino que se traduce en una exposición efectiva de los agentes a los resultados económicos del emprendimiento, reforzando el papel del juicio empresarial.
Las propuestas aplicadas en esta línea avanzan al incorporar, en la estructura de financiamiento y gobernanza, a agentes directamente afectados por el proyecto, como los propietarios de inmuebles situados en el área de intervención. En estos modelos, la participación de dichos agentes puede darse mediante mecanismos como la adquisición de participaciones societarias en sociedades de propósito específico, instrumentos de captura de plusvalías del suelo y arreglos de desarrollo conjunto, en los cuales los beneficios derivados de la valorización de los activos son parcialmente internalizados por el propio emprendimiento (Paranaíba, 2015).
Esta configuración refuerza la descentralización de la coordinación al alinear de forma más directa los incentivos entre los diferentes participantes, reduciendo la dependencia de mecanismos jerárquicos de control. Al mismo tiempo, amplía el alcance de la función empresarial, que pasa a incorporar no solo al socio privado tradicional, sino también a agentes locales con intereses económicos directamente vinculados al desempeño del proyecto.
Además, tales arreglos ponen de manifiesto que la coordinación puede emerger de estructuras híbridas en las cuales propiedad, financiamiento y gobernanza se articulan de forma dinámica. La utilización de instrumentos como la captura de plusvalías del suelo, el financiamiento basado en ingresos futuros y la participación local contribuye a la formación de un ciclo de retroalimentación en el cual inversión, valorización de activos y generación de ingresos se refuerzan mutuamente.
No obstante, esta ampliación de la lógica de mercado no elimina la necesidad de un marco institucional robusto. Por el contrario, cuanto mayores sean la complejidad y la descentralización del arreglo, mayor será la dependencia de instituciones capaces de garantizar previsibilidad, reducir incertidumbres y viabilizar la cooperación a lo largo del tiempo. Así, estos modelos no deben interpretarse como sustitutos de la acción estatal, sino como extensiones de su capacidad de coordinación mediante mecanismos indirectos.
Conclusión
Este artículo buscó responder en qué medida las Asociaciones Público-Privadas pueden comprenderse como arreglos institucionales de coordinación bajo incertidumbre, a la luz de la Escuela Austriaca de Economía y de enfoques contemporáneos sobre capacidades y gobernanza. El análisis desarrollado permite afirmar que esta interpretación no solo es válida, sino que ofrece una explicación más amplia sobre el funcionamiento, el potencial y los límites de estos arreglos.
A lo largo del trabajo se demostró que la APP opera como un mecanismo que reorganiza la coordinación económica al redistribuir el juicio empresarial, estructurar incentivos, movilizar capacidades organizacionales y apoyarse en contextos institucionales específicos. En este proceso, tales arreglos no eliminan las limitaciones asociadas al cálculo económico, a la dispersión del conocimiento y a las fallas gubernamentales, sino que crean condiciones para mitigarlas parcialmente mediante la descentralización decisoria y la adaptación a lo largo del tiempo.
La incorporación de evidencias aplicadas refuerza y amplía esta interpretación al demostrar que, en determinadas configuraciones, las Asociaciones Público-Privadas pueden evolucionar hacia estructuras aún más intensivas en mecanismos de mercado. Los arreglos basados en financiamiento por activos, como el project finance, y los mecanismos de alineación directa de incentivos, incluida la participación de agentes locales y los instrumentos de captura de valor, ponen de manifiesto que la coordinación puede emerger de forma más descentralizada, anclada en la exposición de los agentes a los resultados económicos del emprendimiento. El project finance puede interpretarse como un mecanismo sustitutivo de cálculo económico. Como la viabilidad del emprendimiento depende de la generación futura de flujos de caja asociados al activo, los inversionistas y financiadores tienen incentivos para evaluar rigurosamente los riesgos, los costos y las expectativas de demanda. A diferencia de la provisión pública tradicional, donde las decisiones permanecen con frecuencia disociadas de sus resultados económicos, el financiamiento basado en activos crea un vínculo directo entre juicio, responsabilidad y desempeño.
La dependencia del financiamiento respecto del desempeño esperado del activo obliga al socio privado a ejercer un juicio empresarial continuo, evaluando oportunidades, riesgos y alternativas de asignación de recursos. En este sentido, el project finance actúa como un mecanismo disciplinador que reduce los incentivos al desperdicio de capital frecuentemente observados en estructuras puramente burocráticas. Esta configuración no solo refuerza el papel del juicio empresarial, sino que amplía el alcance de la función empresarial en el interior de la provisión de bienes públicos.
La principal contribución del estudio reside, por lo tanto, en la proposición de un modelo analítico integrado que permite comprender las Asociaciones Público-Privadas como arreglos dinámicos de coordinación, estructurados a partir de la interacción entre cuatro dimensiones centrales: descentralización del juicio, adaptación contractual, capacidades organizacionales y gobernanza institucional. La incorporación de estructuras financieras basadas en activos y de mecanismos ampliados de alineación de incentivos refuerza este modelo al demostrar su aplicabilidad en contextos reales, acercándolo a configuraciones observables.
La respuesta a la pregunta de investigación es afirmativa, pero matizada. Las APP pueden comprenderse como arreglos institucionales de coordinación bajo incertidumbre porque redistribuyen el juicio, movilizan capacidades organizacionales e incorporan mecanismos de mercado al proceso de provisión pública. No obstante, esta capacidad permanece necesariamente limitada por las características híbridas de estos arreglos. A diferencia de los mercados plenamente descentralizados, las APP siguen condicionadas por restricciones regulatorias, objetivos políticos y contratos incompletos. Su relevancia, por lo tanto, no deriva de la eliminación de los problemas de coordinación económica, sino de la capacidad de reducirlos en comparación con los modelos tradicionales de ejecución estatal. Su desempeño sigue dependiendo de la calidad de las instituciones estatales, de la solidez de las capacidades organizacionales y del grado de alineación efectiva de los incentivos.
Queda claro, desde la perspectiva austriaca, que las APP podrían comprenderse como mecanismos institucionales de segundo óptimo (second-best); es decir, no sustituyen el proceso de mercado, sino que incorporan elementos capaces de mitigar parcialmente los problemas de coordinación inherentes a la provisión estatal de infraestructura y servicios públicos. Así, no representan la solución ideal, sino una solución institucional superior a las alternativas puramente burocráticas.
En términos más amplios, el artículo contribuye al desplazar el debate sobre las APP de una lógica predominantemente contractual hacia una perspectiva dinámica de coordinación económica, poniendo de manifiesto que el valor de este arreglo no reside solo en la eficiencia formal de los contratos, sino en la capacidad de estructurar procesos de descubrimiento, adaptación e innovación en contextos marcados por la incertidumbre. Esta interpretación abre espacio a nuevas agendas de investigación orientadas al análisis empírico de diferentes configuraciones institucionales, especialmente aquellas que amplían la descentralización decisoria y la integración entre financiamiento, propiedad y gobernanza.
A pesar de estas contribuciones, el estudio presenta limitaciones inherentes a su naturaleza teórica. La ausencia de validación empírica impide la verificación directa de las relaciones propuestas, especialmente en lo que se refiere a la interacción entre juicio empresarial, capacidades organizacionales y desempeño de la APP. Además, el análisis no diferencia explícitamente sectores o contextos institucionales específicos, lo que puede ser relevante considerando la heterogeneidad de estos arreglos.
Ante ello, una agenda prometedora para investigaciones futuras consiste en la realización de estudios empíricos que investiguen cómo se manifiestan estas dimensiones en diferentes sectores, como la infraestructura urbana, la salud y la educación, y en distintos niveles de gobierno. Adicionalmente, los análisis comparativos entre países pueden contribuir a comprender el papel de las instituciones en la configuración y en los resultados de las APP.
Otra línea relevante de investigación involucra la medición del impacto de las capacidades organizacionales en el desempeño de estos contratos, así como el análisis de mecanismos concretos de ejercicio del juicio empresarial en contextos regulados. Tales estudios pueden contribuir a refinar el modelo analítico propuesto y ampliar su aplicabilidad.
En síntesis, la discusión desarrollada en este artículo refuerza la idea de que las APP deben comprenderse no como soluciones definitivas para los problemas de provisión de bienes públicos, sino como arreglos institucionales imperfectos, aunque relevantes, que reorganizan la relación entre decisión, conocimiento y acción. Al hacerlo, amplían la capacidad de coordinación en entornos complejos, aunque permanezcan condicionadas por limitaciones estructurales inherentes tanto al Estado como al mercado.